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上访就是“聚众扰乱公共秩序”?  

2011-07-30 23:25:41|  分类: 社会热点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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上访就是“聚众扰乱公共秩序”?

政府为截访,法令用乱了

《南方周末》第1409期  2011-02-17

南方周末记者 黄秀丽   实习生 杨佳瑜 赵一丹   发自江西九江

 

 《信访条例》中,只有第20条和第47条对公民的信访行为做了限制性规定,而各地的规范性文件的关注点,却落在了如何打击信访活动中的违法犯罪行为上。

 

上访就是“聚众扰乱公共秩序”? - 广东凉茶 - 广东凉茶

   火车站广场上的特勤 (谭翊飞/图)

 

 47岁的江西九江县代课教师王钱香,年前拿到了九江市法院的胜诉判决。2009年国庆前,她准备进京上访,却不料在火车站候车时,被尾随而至的九江县公安局干警截留,随后拘留半个月,只能在看守所里观看热闹的国庆阅兵直播。一怒之下,王钱香把九江县公安局告上了法庭。

 九江县公安局的处罚依据是江西省高院、高检、公安厅2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》第5条第6款,认定王钱香有“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的行为”,按照治安处罚法第23条“扰乱公共秩序”的规定进行处罚。 广东凉茶 

 在庞大的信访法律体系中,江西省的“意见”并不是独一个。2005年《信访条例》出台后,各地陆续出台《信访条例》,各省、市的公检法系统也出台了大量有关信访的法律意见。

 北京大学法学院教授湛中乐认为,从国务院行政法规,到地方性法规,最后到规范性文件,可以看到,被宪法与《信访条例》保障的公民信访权利,在一步一步缩水。

 上访“刺头”拘留所里过国庆

 王钱香被九江县公权力机关认为是临时代课教师群体的头儿、多次上访的组织者。

 身材瘦小、面色发黄的王钱香是城门乡金桥村人,1980年高中毕业后考入村小学教数学,成为那个年代大批民办公助教师的一员。“民办”和“公办”,一字之差,就决定了王钱香和少数师范学校毕业的老师不同的命运。

 上个世纪90年代,各地开始着手解决民办教师问题,尽管拥有十几年的教龄,中师毕业证、教师资格证,王钱香没有获取民师资格,无法转编,成为公办教师,县教育局只承认她为“代课老师”。

 由于乡村师资力量不足,数百名“代课老师”又被返聘回来继续任教,县里发给了他们“临时代课老师”聘任书。不料2002年,二百多名“临时代课老师”全部被清退,没有一分钱补偿。

2007年,九江县教育局从临时代课老师中招一部分人“转编”。王钱香到县教育局报名,却被告知只有22人能考,因为“他们有民师资格”。王钱香和一些代课教师经过调查后认定,这22个人在2003年1月,被县民师选招资格审查小组取消了资格,他们的民师资格是弄虚作假得来的,并且一些人存在更改年龄和教龄的问题。

 此后,代课教师们反复上访。2007年8月,三百多人的代课老师队伍来到江西省信访局。9月份,王和其他人再次上访。县纪委答应调查22人的民师资格问题,并将王钱香安排到县特殊教育学校做生活老师,每月工资500元。

 2009年国庆节前夕,县特殊教育学校不和她签订劳动合同,王钱香决定再次上访。王钱香认为,“我再不相信他们的话了,要到省里去,到北京去。”

 时值60周年国庆前夕,王钱香的行踪处于九江县的严密掌握之中。9月11日王上班时,县、乡、村三级领导和校长劝她不要到北京上访。下班回家时,她发现有警车跟踪。她骑着自行车穿行羊肠小道,甩掉了跟踪车辆,直接打车去了九江。“我在九江呆了3天,老公告诉我他们在外面等了三天三夜。”王钱香说。

 9月15日,王钱香约代课老师王仁沐进京上访。为保险起见,买了从江西瑞昌到武昌的火车票。当天中午,两人在候车室等火车,眼尖的王仁沐看见了县公安局的人。两人刚刚分开,3个警察就将王钱香抓住,连拉带拽塞进了警车,随后王仁沐也被抓走。 广东凉茶 

 九江县公安局认定王钱香有“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的行为”,以“聚众扰乱公共秩序”对王处以15天的治安拘留,一直拘留到国庆节后。

 事实上,像王钱香这样的遭遇在各地比比皆是。2009年2月13日,佛山禅城区百花总汇的两名租户在省人大信访办上访时,被禅城警方以扰乱省人大信访办的工作秩序为由,作出治安拘留的行政处罚。2010年6月18日上午,河北省迁安市有关部门对非正常进京上访者王清付给予行政拘留10天的处罚,其依据是河北省的《关于进一步加大对非正常进京上访处置力度的意见》和国务院《信访条例》中的有关条款。

 抓人是“没有办法的办法”

 2009年10月2日,王钱香被释放回家。节后她回学校上班时,发现自己已被校长辞退。12月底,王一方面申请劳动仲裁,同时将县公安局告上法庭。

 其间,先是她的亲哥哥劝她“实际一点”,她请的律师——她家族的一个哥哥也劝她撤诉,都被她拒绝了。几个月后,县劳动仲裁委裁决县特殊教育学校不和王钱香签劳动合同违法,赔偿她各种损失6416元。而县法院判决她败诉。

 王钱香向九江市中院提起上诉。其间县里提出,给她安排一个每月700元的工作,将农村户口转为城镇户口,并解决养老保险的问题。王钱香再次拒绝,担心“等我撤诉了,下个月不要我,我就没办法了”。

 2010年的12月底,九江市中院判决王钱香胜诉。法院认为,王虽然多次和他人一起上访,以及在瑞昌火车站候车准备进京上访,但不足以证明王有“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访”的行为,所以,九江县公安局以“聚众扰乱公共秩序”拘留王的行为违法。

 为何两审法官对事实的法律认定,有截然不同的考量?两审法院均以“太敏感”拒绝了南方周末记者的采访,但九江中院信息办主任沈双武仍然告诉南方周末记者,做这样的判决他们顶住了很大的压力,毕竟公安和法院都属于政法系统,判决不仅要分对错,还要让公安服气。 广东凉茶 

 九江县公安局心平气和地接受了结果。12月20日,九江县中院一审法官陈驰主持了赔礼道歉和赔偿仪式。九江县公安局政委甘新宏向王钱香说了声“对不起”,并将1881.45元国家赔偿交到了王钱香手上。

 2011年2月14日,县公安局一位部门负责人告诉南方周末记者,他们拘留王钱香这件事确实有偏差,抓王钱香是“没有办法的办法”。平时他们对待王这样的缠访者上访者都是劝阻为主,根本不会抓她。只不过时逢60周年国庆,“这个人真要去了,对县、市甚至省里都有影响”。

 这位负责人表示,中院的判决虽然意味着他们办案办错了,但并不会追究具体哪个人的责任。

 胜诉之后,王钱香反映的民师资格作假的问题仍未解决。事实上,江西媒体对“民师资格造假门”的报道也未引起县里的重视。

 地方无权扩大化解释《信访条例》

 九江县公安局政治处主任陈世俭告诉南方周末记者,王钱香上访反映的问题已经终结,她再上访就属于缠访,按照正常的法律途径,是可以处理她的。

 在一审诉讼中,该局援引了江西省高院、高检、公安厅于2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》(简称《意见》)来支持自己的行政处罚行为。《意见》的第5条第6款,“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的”,可按照治安处罚法第23条扰乱公共秩序的规定进行处罚。《信访条例》是对宪法第41条的公民权利的现实化,针对权利的同时,也有一定的约束。所以在《信访条例》中,只有第20条和第47条对公民的信访行为作了限制性规定,其中最重要的一款是“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集,围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,或者堵塞、阻断交通”。

 而各地的规范性文件的关注点,却落在了如何打击信访活动中的违法犯罪行为上。

 例如,在安徽、陕西、辽宁丹东、河南南阳等地的文件中,上访时穿状衣、下跪、散发上访材料、打横幅、举遗像,到使馆去上访等等行为,都被认为是触犯了《信访条例》第20条和治安处罚法第23条中规定的聚众扰乱公共秩序,可以进行治安处罚、劳动教养甚至定罪判刑。 广东凉茶 

 哈尔滨市的文件甚至规定,对“执意擅自停止营运、驾驶出租车辆上访”的“的哥”,也可按照治安处罚法第23条拘留、罚款。山东省济宁市嘉祥县还规定,信访人签字息访后再次上访的,经市级以上信访联席会议办公室认定为无理信访的,再次提出信访诉求,都属于违反治安处罚法第23条的规定。

 北京大学教授湛中乐认为,各地限制访民权利,对上访采取管、卡、压通常有两种途径,一种是完全非法的途径,比如办各种学习班,拦截、恐吓、殴打上访者,将上访者关进精神病院等。另一种则披上了法律的外衣,比如大量的对《信访条例》的扩张性解释,类似“静坐、散发上访材料,下跪喊冤违法”的文件层出不穷,为地方政府拘留王钱香这样的上访者提供了“合法性”依据。“这显然是对《信访条例》第20条的扩大性解释。”一位长期研究上访的法律学者告诉南方周末记者,这是一种非法行为,立法法从来没有把行政法规的解释权授予地方政府,1999年国办发第43号文件也规定行政法规条文需要明确的,由国务院进行解释。

  

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